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落实80个鼓励社会资本示范项目仍有多项难

2018-11-01 11:27:26

落实80个鼓励社会资本示范项目仍有多项难点

跟社会资本呼声较高的领域,并不完全重合。 针对国务院拟推出的80个示范项目所在的领域,国家发改委宏观经济研究院投资体制政策研究室主任吴亚平对21世纪经济报道表示。

他认为,目前所涉及的领域可能会让社会资本持观望态度,因为 这80个项目,要么属于资本密集型产业,对资金需求较高;要么需要面临既有国企的竞争,社会资本在某些领域的产业链不健全;要么属于公共事业,周期长,利润薄,回报率较低 。

4月23日,国务院召开常务会议,要求为加快投融资体制改革,推进投资主体多元化,让社会资本特别是民间投资进入一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域。

会议决定,在铁路、港口等交通基础设施,新一代信息基础设施,重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程,油气管及储气设施、现代煤化工和石化产业基地等方面,首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目,面向社会公开招标,鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。

投融资体制改革是一个老生常谈的话题,近年来,国务院一直在推动这项改革,鼓励民资进入自然垄断性质、过去由政府和国企投资为主的领域。但政策如何真正落实,则是个考验。

国家发改委宏观经济研究院投资体制政策研究室主任吴亚平长期研究中国的投融资体制改革,21世纪经济报道就投融资体制改革、民营资本进入垄断领域等问题对他进行了专访。

难点是事中事后监管

《21世纪》:国务院常务会议提出进一步缩减投资核准范围,下放核准权限。在去年基础上,今年将进一步修订政府核准投资项目目录。去年修订情况如何,未来该如何进一步修订?

吴亚平:2004年出台《政府核准的投资项目目录》,之后针对个别项目、个别领域,有一些局部修订。2013年,国务院会同相关部门对这个目录进行了比较全面的修订,力度比较大。如将单个地铁项目的审批权,下放到省级政府。地铁项目,原来不仅需要发改委批准,还需要国务院批准。

按照国务院的要求,未来还将进一步简化、调整目录,总体要求是政府转变职能,继续简政放权,减少前置审批,加强事中事后监管。

那些只对局部地区产生影响的项目,可以将权力下放给地方政府。对那些产生跨区域外部性的项目,或者需要由中央进行统筹的资源,事关整个产业布局的项目,权力可以继续留在中央。

现在前置审批太多,企业对此抱怨也比较多。任何项目落地前,需要到很多不同的部门盖不同的章,办理不同的审批手续,企业为此花费的成本比较大。

政府的主要职能是提供公共服务,对于企业投资的项目,主要是监测其产生的外部效应,如环保、土地、消防等问题。这些则主要通过事中事后监管实现,事前审批作用不大。

一些为了审批而审批的事前审批,应该取消。一些出于公共服务,或者社会管理的前置审批,需要简化材料申报,提高审批效率。

《21世纪》:国务院常务会议指出,要改进和规范核准行为。对市场竞争充分、企业能自我调节、可以用经济和法律手段有效调控的项目,由核准改为备案。不少企业反映,无论是核准还是备案,似乎跟审批没有太大区别?

吴亚平:这体现了究竟是真放权,还是假放权。在企业看来,只要对企业自主决策有所限制,可能都被视为审批。

对于企业投资的技术、投资规模、建设内容等,若需要由政府做出决定,这叫做审批。而核准主要针对企业的外部性行为,如投资生产对周边环境、土地、公众利益等问题产生的影响,进行事前的核查;至于投资规模、采用的技术标准等内容,政府是不管的。备案,则是项目落地后,再向相关政府部门报备。

如污水排放,通过事前核准,企业虽具备处理污水的设备和能力,但具体生产过程中,未必按照事先规则进行处理,这需要事中事后监管来实现。若从外部性考虑,很多事先的核准或者审批,都难以产生预期效果。

前置审批相对容易,是权力的象征。事后的监管,多少都存在 信息的不对称 ,相对困难,而且还费力不讨好。但政府职能转变关键的就在于,从事前审批转向侧重事中事后的监管。

《21世纪》:国务院常委会议提出,要加快推进探索负面清单管理模式和建立权力清单制度。负面清单管理制度,其目的是什么?

吴亚平:这是政府管理制度的大变革。之前针对企业项目投资的规定,散落在不同的政策法规文件中,而且政府机关自由裁量权较大,使得企业看不明白,投资所面临的不确定性很强。

负面清单的出台,理想的模式是,企业一看清单,就能明确知道自己能在那些领域投资,那些领域不能投资,需要具备很强的指向性。负面清单的建立,需要政府对各项法规政策进行整理。

社会资本可能会持观望态度

《21世纪》:国务院常务会议指出,首批将推出80个示范项目,让社会资本参与到一些具有自然垄断性质、过去以政府资金和国企投资为主导的领域,包括铁路、港口等交通基础设施,新一代信息基础设施等。此前曾有新、旧两个版本的 非公36条 ,但落地效果都不佳,主要原因是什么?出台示范项目的目的是什么?

吴亚平:新旧 非公36条 都是一些具有导向性的政策,原则性的规定比较多,相关配套没有跟上,所以难以落地。如民办教育的教师社保待遇,相比公立学校的老师差别很大。这些问题,并非调整投资体制就能实现的。

民间资本是否做好充分的准备也是一个问题。原来以政府和国企投资为主的领域,如铁路、港口等基础设施建设,投资规模大,建设周期长,回报率也比较低,这些都是社会资本难以忍受的。再者,民企要进入陌生投资领域,相关管理、技术、人才储备是否充分,也是个问题。

之所以推出80个项目,就是为了解决落地难的问题,通过这些试验,去发现 落地 可能碰到的各种障碍,再去找应对的措施。

《21世纪》:首批推出的80个项目,跟社会资本的投资需求,是否相符?在您看来,社会资本对这些项目的热情高吗?

吴亚平:这跟社会资本呼声较高的领域,并不完全重合。如石化领域,社会资本兴建的炼油厂,更希望在原油供应方面,扩大进口原油的权限。

这80个项目中,要么属于资本密集型产业,对资金需求较高;要么需要面临既有国企的竞争,社会资本在某些领域的产业链不健全;要么属于公共事业,周期长,利润薄,回报率较低 这些因素,可能会让社会资本持观望态度。

像铁路建设,现在铁路运输方面,仅仅在个别客运专线,或者少数专用铁路方面,能有所盈利。新能源方面,风电、光伏发电设备制造方面已经完全市场化,仅在发电厂的建设方面还有所管制,社会资本要进入,要面临既有五大国有电厂的竞争。

《21世纪》:国务院常务会议还指出,下一步将推动油气勘查、公用事业、水利、机场等领域扩大向社会资本开放。首批80个项目,跟下一步的项目有什么区别?

吴亚平:类似像油气勘察、机场、水利等设施,其垄断性、排他性更强。如机场,一个城市只建一个机场的效益会优于建两个机场。

公用事业方面,还要面临政策调整的风险。对于公共产品的提供,政府需要平衡供需两方,通过听证会等,对公共产品的价格进行调整。

PPP关键在于协议的签订

《21世纪》:公用事业引入社会资本,即PPP公私合营机制,现在实践情况如何?为何政府在大力提倡PPP模式?

吴亚平:公私合营机制,即PPP,是一个大框,包含很多不同的模式,如BT、BOT、特许经营等。这个模式在全世界的实践时间也不太长,没有公认成功的模式,不同的项目具备不同的特点。

它实质上就是一个协议,由政府和社会资本共同参与。由于这两方诉求不同,在协议中需要体现双方意志。政府的目标是提供公共服务,需要对服务进行量化,对公共产品的量和质,都应该提出具体要求和标准。社会资本是逐利的,主要考虑的是投资回报。

现在一些失败的案例,如企业在项目进行中,发现投资收益没有达到预期,会影响后续投资、维护等的积极性;企业投入积极性下降,终则会对公共服务的品质造成影响。

之所以大力提倡PPP,有多方面的原因:一季度经济增速下滑,要继续发挥投资的关键性作用;城镇化进程中,基础设施、公共服务等需要资金,但政府债务风险等问题使得来自政府的投资有限。

《21世纪》:未来PPP实践,政府和社会资本需要注意什么问题?

吴亚平:社会资本需要练内功,也需要调整回报预期。PPP项目,多是一些基础设施建设,还有公共事业,因为提供的是公共产品,回报率是有限的。

政府方面,则需要营造公平的环境。政府要对具体公共产品和服务做出比较细致的、量化的要求,并面向各个市场主体,公平地进行项目招标。政府需要讲信用,不能因为换届等因素,就弃置原有协议。

现在一些企业在跟政府谈项目时,后来产生 被政府甩了 的感觉,往往在于项目招标不够公开、公平。政府对目标公共产品和服务,未做好充分的前期调研,跟企业谈判时,发现了更有竞争力的其他企业,结果又转向其他企业。

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